Iniciativas internacionales para gravar coordinadamente la economía digital. ¿Es posible llegar a un acuerdo global que integre los intereses de todos los países?

BEPS OCDE

José Luis Escario,  investigador asociado de la Fundación Carolina

La irrupción de la economía digital, liderada por las grandes tecnológicas que “están en todas partes y tienen ganancias y clientes en todas partes”, ha puesto patas arriba las normas de fiscalidad internacional. Especialmente, aquellas que regulan el reparto de los derechos de imposición entre países sobre los beneficios transnacionales.

El Modelo de Convenio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico para evitar la doble imposición (MOCDE), en el que se basan la mayoría de los tratados fiscales existentes, da un derecho a gravar prioritario al “país de residencia”, esto es, aquel en el que la empresa multinacional (EMN) tiene la sede principal y en el que se encuentra el centro de toma de decisiones. Pero para posibilitar que, al mismo tiempo, otras jurisdicciones en las que la EMN opera puedan gravar una parte de las rentas generadas en su territorio, el MOCDE recurre a la noción de “Establecimiento Permanente” (EP).

Se entiende que hay EP en un país cuando la EMN desarrolla en el mismo una actividad económica suficiente, con un mínimo de consistencia, que el MOCDE asimila a la existencia de un “lugar fijo de negocios” (sucursales, oficinas, fábricas, entre otros). Y aquí es donde la normativa actual ha quedado obsoleta frente a los nuevos modelos de negocio de la economía digital. Las grandes empresas digitales pueden perfectamente desarrollar una amplia actividad económica en un territorio disponiendo de un nulo o mínimo soporte físico (a través de servidores o motores de búsqueda, webs de oferta de productos o servicios, etc.). Esto les posibilita evitar la creación de EP en mercados en los que obtienen ingentes beneficios y deslocalizarlos hacia paraísos fiscales.

El preocupante fenómeno de la infratributación de la economía digital ha hecho reaccionar a varios Estados, que han decidido actuar unilateralmente a través de diversas fórmulas de imposición. Es el caso de los Google tax de varios Estados de la Unión Europea, como España, Francia e Italia, o los impuestos digitales aprobados en Argentina, Chile y Uruguay.

Foto:OCDE

El programa de reforma de la fiscalidad internacional emprendido por la OCDE bajo los auspicios del G20, conocido como el Plan contra la “erosión de la base imponible y traslado de beneficios” (Plan BEPS, por su siglas en inglés) —cuyo propósito principal es dar una respuesta coordinada a las principales prácticas de elusión fiscal corporativa—, dedicó su Acción 1 a los desafíos fiscales planteados por la economía digital. Pero las negociaciones no pasaron de discutir las distintas alternativas existentes, sin decantarse por una solución determinada al problema de la infratributación de este sector.

Concluido el proceso BEPS (2013-2015), y tras varios informes intermedios, la OCDE puso sobre la mesa, en 2019, su informe final sobre “los dos pilares”. Desde entonces, las negociaciones han girado en torno a esta propuesta concreta y se desarrollan en el contexto del llamado “Marco Inclusivo”, que integra tanto a los países de la OCDE como a países en desarrollo (137 países en total). De la región de América Latina y el Caribe, participan en este importante foro Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

Por otro lado, las negociaciones sobre la propuesta de los “dos pilares” no han estado exentas de sobresaltos. A mediados de 2020, EE.UU., país sede de las principales grandes tecnológicas, decidió retirarse de las conversaciones. Sin embargo, la nueva Administración Biden ha vuelto con fuerza a la mesa de negociación, presentando aportaciones sustanciales, tanto en lo que se refiere al pilar I como al pilar II de la propuesta de la OCDE.

El pilar I aborda dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, establece un nuevo nexo de sujeción para las EMN sin presencia física suficiente en una jurisdicción, subsanando así la laguna arriba descrita. Nexo que permite que los países graven las nuevas formas de crear valor, propias de la economía digital, basadas en gran medida en la contribución de los usuarios y en la recopilación y explotación de datos.

Pero el pilar I también se ocupa de la controvertida cuestión del reparto de los derechos de imposición entre territorios. Para ello, prevé complejas normas de atribución de beneficios a las distintas entidades que conforman el grupo transnacional. En definitiva, se trata aquí de resolver el problema de qué parte de los beneficios se asigna a las jurisdicciones de mercado (donde están los usuarios) y qué parte a la jurisdicción de residencia (el lugar de producción del algoritmo, por ejemplo).

Tanto la posición de EE.UU. como la de varios países en desarrollo son críticas con la complejidad de las normas de reparto de beneficios contenidas en el pilar I, que establecen una confusa distinción entre beneficios rutinarios y residuales, y conducen a una segmentación “excesiva” por sectores de negocio.

Otro punto controvertido del pilar I se refiere al perímetro de empresas que se verían afectadas por la nueva regulación. La propuesta de la OCDE se centra en gravar la actividad digital de las empresas con una facturación superior a 750 millones de euros. EE.UU., en cambio, propone extender la nueva normativa a todas las actividades, sin distinguir entre lo que es digital y lo que no. Eso sí, reduciendo el ámbito de aplicación del nuevo gravamen a las empresas más rentables, lo que supondría pasar de las 2.300 empresas afectadas por la propuesta de la OCDE a no más de un centenar de corporaciones.

En este punto, son varios los países, miembros y no miembros de la OCDE, que se oponen a que se fije un umbral único tan alto como el que plantea EE.UU. Se decantan más por que existan diferentes umbrales en función del tamaño de la economía en la que la EMN opera. Esta flexibilidad les permitiría poder gravar a un mayor número de EMN y mantener niveles de recaudación más aceptables, tal y como ha sostenido el embajador de México en la OCDE, Sybel Galbán.

Las negociaciones relativas al pilar II de la OCDE no son menos transcendentales, y también aquí la propuesta de EE.UU. del mes de abril ha añadido importantes elementos al debate. El objetivo del pilar II es garantizar un porcentaje mínimo de imposición del grupo transnacional a nivel mundial. Con ello, se pondría freno a la competencia fiscal a la baja, practicada por varios territorios con el fin de atraer la inversión. Es este un problema especialmente acuciante en América Latina y el Caribe, donde urge realizar una evaluación de los numerosos incentivos fiscales existentes con el fin de verificar en cada caso el valor agregado que aportan.

Sin embargo, el éxito del pilar II dependerá del porcentaje que se fije finalmente como tributación mínima. En las negociaciones de la OCDE se estaba barajando una horquilla de entre el 12% y el 13%. El plan Biden se muestra mucho más ambicioso al hablar de un tipo mínimo del 21% para los beneficios obtenidos en el extranjero por sus grandes empresas. La Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional (ICRICT, por sus siglas en inglés) sube aún más el umbral, al proponer un 25%. En la última ronda de negociaciones internacionales, EE.UU. ha aceptado comenzar a discutir a partir de un tipo mínimo 15%, pero con vistas a acercarlo lo más posible al 21% que van a soportar las EMN estadounidenses por sus beneficios en el exterior. Aceptar umbrales mucho más bajos supondría colocar a las EMN de EE.UU. en una desventaja competitiva y podría llevar a la deslocalización de algunas de ellas, algo completamente contrario al espíritu del plan Biden.

Los países europeos, por su parte, se han mostrado favorables a esta última propuesta de EE.UU. en la reunión del Eurogrupo del 21 de mayo, lo cual despeja considerablemente el camino hacia un acuerdo en el próximo G20 del mes de julio.

La aplicación del pilar II tendría importantes repercusiones. Si, por ejemplo, gracias a un tratamiento fiscal favorable una empresa llegase a tributar solo un 3% por sus beneficios en una jurisdicción, el país de residencia (sede de la matriz del grupo) podría gravar esos mismos beneficios al tipo resultante de la diferencia entre el 15% (suponiendo que este fuera el porcentaje mínimo acordado finalmente por la OCDE) y el 3% efectivamente pagado por la empresa.

Con ello se asestaría un duro golpe a determinados paraísos fiscales, que perderían así el atractivo que supone ofrecer tasas tan bajas de imposición a determinadas empresas y categorías de ingreso. Según los cálculos de la OCDE, la aprobación de la propuesta de los dos pilares podría llevar a la movilización de un volumen de recursos de unos países a otros de 82.000 millones de euros. Pero es verdad que la jurisdicción que se toma como referencia para llevar a cabo la “corrección al alza” del tipo es la de residencia, que coincide con los países exportadores de capital y de tecnología, y sede de las principales EMN. También serían estos países los que recuperarían, una mayor parte de los “beneficios desviados” a los paraísos fiscales.

De ahí que no sean pocas las voces en los países en desarrollo y en organizaciones internacionales, como la ICRICT o el Foro Africano de Administraciones Tributarias (ATAF, por sus siglas en inglés), que se han alzado contra algunos de los aspectos de las propuestas barajadas. Y es que, en el fondo, tanto la solución de los dos pilares como las nuevas propuestas de EE.UU. no cuestionan la preponderancia del criterio de la residencia sobre el de la fuente. Es verdad que introducen ciertas atenuaciones al primero y garantizan que el país de la fuente, origen de la renta y lugar donde se encuentran los consumidores, pueda gravar una porción de las rentas generadas en su territorio por los tráficos internacionales. En ese sentido, la situación de los países en desarrollo (y de los países que cuentan con grandes mercados) mejoraría respecto a la situación actual, en la que los beneficios de los gigantes digitales apenas tributan en ningún lugar.

Pero ello no ha impedido que el debate sobre la imposición de la economía digital haya reavivado la vieja competencia entre la OCDE y la Organización de Naciones Unidas (ONU) en asuntos de fiscalidad internacional. No en vano, estas organizaciones ofrecen, respectivamente, modelos de convenio que favorecen más a las economías avanzadas (principio de la residencia) o a los países importadores de capital (principio de la fuente). De hecho, en una reciente reunión del Comité de Asuntos Fiscales de la ONU, un grupo de países liderados por India y Argentina se ha pronunciado a favor del modelo de Naciones Unidas, a la hora de repartir los derechos de imposición provenientes de los beneficios derivados de la economía digital.

Aunque parece difícil que actualmente el modelo de la ONU se consiga imponer como el dominante internacionalmente, sí que convendría que en las actuales negociaciones sobre los dos pilares lideradas por la OCDE se tuviesen suficientemente en cuenta los intereses de los países en vías de desarrollo y de las jurisdicciones de mercado. En caso contrario, se correría el riesgo de que no pocos países, de América Latina y de otras partes del mundo, se sintiesen desvinculados por el acuerdo global que finalmente se alcanzase. Esto llevaría a una proliferación de las soluciones unilaterales al problema de la infratributación de la economía digital, que es precisamente lo que pretende evitar la OCDE con sus iniciativas internacionales de coordinación.

José Luis Escario
José Luis Escario es investigador asociado de Fundación Carolina

Licenciado en Derecho y máster de Derecho Internacional y Comunitario por la Universidad de Lovaina. Profesor de Fiscalidad Internacional en la UNIR (módulo relativo a los paraísos fiscales). Es experto en asuntos tributarios en el Consejo Económico y Social Europeo y ha sido consultor del Parlamento Europeo en distintas comisiones especiales y de investigación sobre fiscalidad (TAXE I, II y III y PANA). Ha sido también, responsable de Fiscalidad para el Sector Privado en Intermón Oxfam.

Es actualmente miembro del Consejo de Asuntos Europeos de la Fundación Alternativas (FA) y Fellow de Aspen Institute España.

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