Entrevista a Mario Pezzini, director del Centro de Desarrollo de la OCDE

HABLAMOS CON I MARIO PEZZINI

“Necesitamos reconstruir los modelos de desarrollo, a través de nuevos pactos sociales con nuevas y diferentes formas de participación democrática, una visión nacional y un rediseño de la cooperación internacional”

Mario Pezzini es director del Centro de Desarrollo de la OCDE y consejero especial del secretario general de la OCDE para el Desarrollo.

¿En qué condiciones recibe el mundo esta pandemia?

A nivel global, la pandemia se encuentra con tres grandes tendencias.

Primero, un creciente descontento social. Importantes manifestaciones se llevaron a cabo en varios países, en particular en América Latina y el caribe (ALC), reclamando mejores respuestas por parte de sus estados que ayudaran a enfrentar vulnerabilidades crecientes. Recordemos que a finales de 2019 el descontento se expandió por varios países en la región a través de manifestaciones con repercusiones importantes en las agendas políticas de los gobiernos, incluidos Chile, Ecuador y Colombia. Las razones fueron múltiples entre ellas que entre 2006 a 2018, la proporción de la población satisfecha con la calidad de los servicios de salud cayó del 57% al 42%, muy por debajo de la OCDE (70%). Asimismo, solo el 25% de la población en ALC tiene confianza en su gobierno nacional y ha caído la moral tributaria pues el 53% de la población justificó no pagar impuestos en 2016, en comparación con el 46% en 2011.

Segundo, la pandemia encontró unas economías con bajo crecimiento y con capacidades fiscales limitadas. Primero, en los países OCDE el crecimiento entre 2012-19 fue de 2.1% en promedio y el año pasado fue de solo 1.7%. El crecimiento también estaba a la baja en los países en desarrollo. Entre 2000-18, mientras los países de Asia emergente crecieron en promedio 7.4%, en África 4.6% y en América Latina 2.6%, el año pasado el crecimiento fue de 5%, 3.6% y 0.1% respectivamente. Estas condiciones fueron empeoradas por la crisis del COVID-19 a nivel global. La OCDE ha estimado que cada mes de cuarentena se podría traducir en una disminución de hasta 2 puntos porcentuales en el crecimiento anual del PIB. Un crecimiento bajo o negativo tenderá a exacerbar los problemas económicos y sociales reduciendo aún más las capacidades de los gobiernos para enfrentarlos. Adicionalmente, muchos países en el continente africano se han visto atrapados en un espacio fiscal limitado. Los niveles de deuda han aumentado rápidamente en los últimos años. Después de alcanzar un mínimo del 32% en 2008 gracias a la cancelación de la deuda externa de 31 países africanos, el monto total de la deuda pública bruta africana se duplicó a un estimado de 57.6% del PIB en 2019. Los países exportadores de petróleo (Angola, Camerún, Chad, Gabón y Guinea Ecuatorial) vieron que la ratio deuda/PIB se duplicó en 2018 en comparación con 2010, dado el final del auge de los precios de las materias primas en 2014. La situación es similar en ALC donde los ingresos fiscales son solo el 22.8% del PIB. Además, la pandemia está ejerciendo una fuerte presión sobre las condiciones económicas y sociales en las economías emergentes de Asia.

Tercero, un creciente rechazo global al multilateralismo. En las últimas décadas hemos sido testigos de una caída en el apoyo al multilateralismo tanto a través del surgimiento de tendencias nacionalistas en algunos países, endurecimiento de las políticas migratorias y la guerra comercial entre Estados Unidos y China de la que fuimos testigos antes de entrar en la pandemia.

¿Cómo impactará la pandemia al mundo en desarrollo?

El impacto de la pandemia lo estamos viendo ya. Principalmente, la pandemia está poniendo de manifiesto fallas importantes en los sistemas sanitarios de a lo largo y ancho de los países indiscriminadamente, con una mortalidad que es a día de hoy de más de 300 mil. Más allá, las medidas para contener el virus están generando una recesión económica sin precedentes que afecta ya, y continuará afectando, los ingresos de millones de hogares.

Más allá del choque sanitario que está agobiando a los sistemas de salud, la crisis podría exacerbar debilidades estructurales de las economías. Por ejemplo, en América Latina condiciones preexistentes de baja productividad y la exclusión social empeoran las previsiones económicas. La mayoría de los trabajadores son informales (58%) y por tanto tienen acceso limitado a la protección social y sus familias se verán particularmente afectadas. 57% vive en vulnerabilidad; por debajo de USD 13 por día (PPP 2011). Es posible que, además, muchas empresas se declaren en quiebra, en particular las MIPYMES que representan el 99% del total de empresas y representan casi el 60% del empleo formal en la región.

África depende significativamente de la exportación de materias primas cuyos precios venían cayendo desde antes de la pandemia. Muchos países africanos se encontrarán con un espacio fiscal aún más reducido para tomar las medidas necesarias para enfrentar la pandemia, lo que podría exponerlos a una crisis fiscal: en efecto, si los países africanos implementaran medidas tributarias similares a las que tomaron muchas de las economías de la UE hasta ahora, la OCDE estima que, si todas las demás condiciones permanecen iguales, la relación deuda pública/PIB del continente aumentaría de 57.6% (2019) a aproximadamente 85%, aunque en algunos países puede ser aún más alta. Por tanto, el problema de la deuda será mayor. Muchos países se verán con dificultades para hacer frente a la deuda externa, en particular la privada. El FMI ya hizo un llamado a una moratoria de la deuda de 25 países – la mayoría africanos. Esto puede no ser suficiente.

El peso relativo de los sectores económicos va seguramente a cambiar, produciendo una reestructuración de las economías nacionales. En Asia emergente, la proyección de crecimiento es de 2.1% como línea base y una reducción -0.5% en un escenario conservador en 2020 (de 5.8% en 2019). Esto tendrá un impacto significativo en los mercados financieros de la región. La contracción en las exportaciones se originó en interrupciones en el sector manufacturero en China con repercusiones tanto en la demanda como en la oferta. Como resultado de políticas que limitan los viajes y el cierre de fronteras, se espera que disminuyan los ingresos por turismo en la región. El Banco de Desarrollo Asiático estimó una pérdida de USD 15 a 35 billones en ingresos por turismo para China y USD 19 a 45 billones en ingresos por turismo para el resto de Asia en desarrollo.

Por último, pero no menos importante, la falta de inclusión y el descontento social seguirán siendo prioridades en la agenda. Las desigualdades sociales están en niveles insostenibles. Una importante proporción de la población no tiene ninguna forma de protección social. Las clases medias son vulnerables e inestables, aún más que en los últimos diez años. Las instituciones sociales, formales e informales, tienden a discriminar a las mujeres y a la población indígena. La turbulencia social se exacerbará por la COVID-19, y la pandemia resaltará, una vez más, que la alta informalidad de los trabajadores debilita las capacidades de los países en desarrollo para ser resilientes.

Hablando de América Latina, ¿cuáles son los principales canales a través de los cuales la crisis podría golpear más profundamente la región?

Hay varios canales de transmisión de la crisis por la pandemia en ALC. Primero, la desaceleración de la economía China tiene por un doble canal de impacto a través de un choque a la demanda y choque a la oferta para la región. Asimismo, el rompimiento de las cadenas globales de valor y la disminución de la producción y comercialización de instrumentos médicos que se originan en este país afectará ALC de manera importante. Segundo, a finales de marzo, los precios del petróleo habían caído por debajo de USD 30 por barril, una caída de más del 50% desde enero de 2020 y una dramática caída en mayo. En términos generales, por ejemplo, para algunos países exportadores de materias primas, se calcula que esta crisis implicará una pérdida de entre el 50% y el 85% de ingresos por petróleo y gas. Varios países de Sudamérica podrán ver sus sistemas fiscales en aprietos. Tercero, la caída del turismo afecta muchos países, en particular en Centroamérica y el Caribe. Esta caída en turismo afectará el crecimiento principalmente en Centroamérica, región que estará afectada a su vez por una menor actividad económica en los Estados Unidos. Cuarto, la dramática caída y estancamiento de las remesas. De manera global, se espera que las remesas disminuyan en un 20% en 2020, según el último pronóstico del Banco Mundial. Esta sería la mayor disminución en un solo año de las remesas en el siglo pasado. A manera de comparación, la última crisis financiera mundial vio caer las remesas solo en un 5% en 2009. Además, la CEPAL estima que ALC verá la mayor caída en su actividad económica desde la Gran Depresión: caerá a -5.3% en 2020. Por otro lado, la salida de capitales y los flujos de la Inversión Extranjera Directa (IED) se contraerán entre 30% y 40% en 2020-2021 según la UNCTAD. En este contexto, un tema está tomando extrema relevancia: el tema de la deuda externa. Muchos países en la región, aun siendo de ingresos medios, van a enfrentar dificultades para hacer frente a la deuda externa. Ya estamos viendo los casos de países como Ecuador que tendrá dificultades fiscales importantes. Es fundamental que el debate de la deuda esté sobre la mesa con todos los actores involucrados para garantizar soluciones eficientes y duraderas para el desarrollo.

Ahondando en el tema de la deuda para la región latinoamericana, esperamos ver acciones internacionales que vengan…

El caso de la deuda es de suma importancia y debemos considerar varios aspectos. Lo primero es que medidas como la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda del G20 (DSSI, por sus siglas en inglés) tienen que incluir a todos los países en desarrollo que las necesiten. Será vital determinar cuál tipo de intervención, sean moratorias, alivios o restructuraciones, corresponde a la situación de cada país.  Pienso que se tratará también de asegurarse de que todos los acreedores públicos y privados se sumen y, por último, que sean coordinadas y apoyadas al nivel multilateral.

En relación con mi primer punto, es importante recordar que la DSSI del G20 solo cubre a los países más pobres y vulnerables. Discusiones sobre medidas coordinadas de alivio o de suspensión temporal del pago de la deuda pública deberían incluir a todos los otros países en desarrollo que las necesiten, independientemente de su nivel de ingreso. Cuando hablo de otros países en desarrollo que las necesiten, me refiero en particular a los países de ingresos medios que tienen un elevado nivel de endeudamiento con respecto a los de ingresos bajos, y que están siendo afectados en su mayoría por la bajada de los precios de materias primas como el petróleo y el cobre, el colapso de la demanda externa, y la salida de capital hacia mercados de la OCDE a menudo considerados más seguros. Para muchos países en desarrollo, la limitación de sus recursos, cuando ya tenían espacios fiscales reducidos antes de la crisis, complicará sus capacidades de responder a la crisis y pagar sus deudas, ambas posibilidades teniendo implicaciones negativas para su futuro.

Segundo, dependiendo de las condiciones fiscales en las cuales los países ingresaron a esta crisis, el nivel de intervención debe ser diferente. Para los países que al comienzo de la crisis se encontraban en dificultades de solvencia, como Argentina o Ecuador, ante la magnitud del choque, restructuraciones, así como cancelaciones directas de las deudas deben hacerse de forma coordinada. No obstante, las medidas tendrían que ser diferentes en los países que eran solventes y están enfrentando problemas de liquidez para financiar la gestión de la crisis y el pago de la deuda.

Tercero, es igualmente importante señalar que la iniciativa del G20 solo invita a los acreedores privados a unirse voluntariamente a la moratoria. Sin embargo, en los últimos años, la deuda externa de muchos países en desarrollo, y en particular de países de renta media, ha visto un aumento de acreedores privados en su composición. Para muchos países, el no incluir a todos los acreedores dentro de la DSSI o cualquier otro tipo de iniciativa, podría llevar a que los gobiernos concentren principalmente el uso de sus recursos fiscales – menores debido a la crisis – en pagar sus deudas a acreedores privados o bilaterales que no fueron incluidos, en vez de combatir con mayor capacidad las consecuencias de la pandemia y reconstruir estructuras socioeconómicas más resilientes. Como respuesta a un choque exógeno, inesperado e importante que la economía mundial está viviendo, se necesitan medidas excepcionales y todos los tenedores de bonos – bien sean privados o nuevos acreedores bilaterales como China – deberían hacer parte de la solución.

Ahora, es también clave que moratorias o alivio no cierren el acceso de los países a los mercados de capitales. En algunos países, una crisis de solvencia podría reducir sus capacidades para enfrentar la pandemia y en el caso de incumplimientos, amenazar su posibilidad de acceso a mercados internacionales de financiamiento, justo cuando la crisis ha reducido drásticamente las capacidades de los países a financiar su reconstrucción. Sin embargo, hasta algunos países con situaciones más estables en cuanto a su deuda como Kenia anunciaron que no iban a recurrir a la DSSI, para no arriesgar de ver sus calificaciones crediticias rebajadas y así dificultar su acceso a mercados internacionales de capitales. Esto se podría aplicar a países como Chile, Guatemala o México, que en las últimas semanas fueron capaces de emitir bonos en mercados internacionales.

Entonces, ningún esfuerzo hacia moratorias, restructuraciones y cancelaciones podrá ser fructuoso sin un acuerdo entre todos los acreedores públicos y los acreedores privados y sin garantizar futuro acceso al financiamiento. Necesitamos normas que impidan la reproducción de lo que desafortunadamente sucedió con los acreedores privados de la deuda de Argentina. Cláusulas de acción colectiva y otras evoluciones en los mercados de bonos durante los años 2000 proveen ejemplos concretos del involucramiento de acreedores privados.

Insisto, del análisis de la situación parece clara la necesidad de un esfuerzo de cooperación internacional ambicioso e innovador, que se apoye en un multilateralismo más inclusivo. Si queremos que los esfuerzos internacionales realmente tengan un efecto contra las consecuencias financieras y socioeconómicas de la crisis, las discusiones sobre  la gestión de la deuda deben incluir a todos los países en desarrollo, independientemente de sus niveles de ingresos, y adaptar el nivel de intervención a la situación de cada uno Además, es clave señalar que todos los actores deben ser incluidos y existen ejemplos de tal cooperación en el pasado.

Por último, estos esfuerzos no pueden afectar el acceso a mercados de capitales, ni a la creación de mercados domésticos. Todos los actores partes a iniciativas de suspensión temporal o de alivio de la deuda tienen que insistir en el principio de necesidad de tales intervenciones en circunstancias excepcionales como las que estamos viviendo, para asegurar que no den lugar a acciones legales, y también que su utilización permanezca excepcional. La gestión eficiente de la deuda pública siendo un tema clave para la futura resiliencia de los países en desarrollo, se tiene que instalar un diálogo productivo entre los países y los emisores de deuda, donde el intercambio de conocimientos, de lecciones aprendidas, la transparencia y la cooperación entre pares hagan surgir estrategias eficientes para invertir en la construcción de economías más resilientes en países en desarrollo. Como en otros asuntos planteados por la crisis de la COVID-19, el Banco Mundial y los otros bancos multilaterales de desarrollo, así como las organizaciones internacionales y regionales, tienen que tomar sus responsabilidades para coordinar y sostener estos esfuerzos. En ese sentido, debemos contribuir a restaurar la legitimidad y apoyo al multilateralismo, que debe jugar un papel más preponderante en la gestión de esta crisis.

¿Cómo ve el desarrollo post-COVID-19 a nivel nacional e internacional?

Hay quien dice que esta crisis no va a llevar a ningún cambio fundamental, sino que va a consolidar posiciones anteriores a la crisis.  Para asegurarnos de aprovechar esta crisis como una oportunidad, los países en vía de desarrollo deben centrarse en repensar por un lado sus modelos nacionales de desarrollo y por otro su lugar en el mundo. A nivel nacional se debe aprovechar para reconstruir el pacto social que permita entender a través de los ojos de los ciudadanos el tamaño y el rol del Estado que se esperan en un mundo de post-pandemia. Repensar la relación Estado-Economía-Ciudadano permitirá construir unas bases sólidas para una sociedad más incluyente y sostenible. Par lograr este objetivo, necesitan nuevas y diferentes formas de participación democrática y una visión nacional. Los países deben ahora fortalecer sus unidades de planeación pues esta no es la primera ni será la última crisis económica ni emergencia sanitaria. Veremos más, debemos estar preparados.

A nivel internacional debemos reflexionar por una parte sobre la dependencia que ha mostrado la pandemia entre países a nivel comercial y analizar los obstáculos a una mejor coordinación y respuesta global, para cambiar los mecanismos a futuro, ya que tendremos un futuro compartido. Por una parte, la crisis COVID-19 ha servido para resaltar la dependencia de cadenas globales en temas tan fundamentales como puede ser la salud o la seguridad alimentaria. Será importante reflexionar sobre la relevancia de la integración regional y de las cadenas regionales de valor.  Al mismo tiempo, la crisis nos ha abierto los ojos sobre algunas fallas en el funcionamiento de una serie de mecanismos de coordinación a nivel internacional y de apoyo ante desafíos globales. Será importante reflexionar sobre que ha funcionado y que no ha funcionado y como mejorarlo. Esta pandemia ha puesto en evidencia la necesidad de mirar a las viejas herramientas y repensar su funcionamiento, Por ejemplo, servirá a prensar el enfoque hacia la deuda externa, y su moratoria o su ampliación a los países de ingresos medios en tiempos excepcionales como el que vivimos. Servirá a reflexionar sobre cómo mejorar la adaptabilidad y flexibilidad de los mecanismos e instituciones internacionales de inyección de liquidez, ante la necesidad de tomar medidas de forma rápida.

Esta crisis nos va también a servir para centrarnos en lo que verdaderamente queremos que sea el foco de la cooperación internacional a futuro, en vistas a la construcción de un futuro sostenible. Debemos pensar en la factibilidad de poner en marcha o acelerar herramientas que sirvan en la lucha contra unas desigualdades que se acentuarán tras esta crisis: la imposición de las grandes fortunas, un mayor esfuerzo en relación a los esfuerzos frente a la evasión y erosión de impuestos, las ventajas o desventajas de la implantación de un ingreso básico universal, entre otros. La viabilidad de un Plan Marshall a nivel global. No faltan ideas en la mesa.

Ante todo, es importante promover el diálogo de políticas.  Promover el aprendizaje entre países y expertos sobre las innovaciones que nos han permitido realizar la respuesta a esta crisis, tanto a nivel internacional como nacional. Promover el multilateralismo y la cooperación frente a los bienes públicos globales será sin duda una de las principales lecciones de esta crisis. Una reflexión sobre como aunar intereses nacionales con una cooperación en bienes públicos globales y para enfrentar desafíos globales debe ponerse sobre la mesa, para evitar derivas nacionalistas y enfrentamientos hacia el multilateralismo. La comparación y peer pressure entre países en pie de igualdad ayuda a confrontar los modelos de desarrollo e ir ajustando las velas para enfrentar los vientos en el camino.